OLTRE l’ONU, QUALE
COSTITUZIONE PER L’ERA GLOBALE?
di Stefano Sacconi
Ottobre 2004

“Dobbiamo prepararci alla terza generazione
delle organizzazioni internazionali,
dopo la Lega delle Nazioni e l’ONU”

Boutros Boutros-Ghali
ex-Segretario Generale
delle Nazioni Unite

Premessa

E’ una domanda da tempo implicita nella situazione mondiale, ma che in questi primi anni del XXI secolo si è certamente fatta strada nella mente di molti, anche se pochi osano formularla in maniera esplicita: “l’Organizzazione delle Nazioni Unite è giunta ormai al capolinea?”. Tale domanda è il punto di partenza di queste pagine. Con l’ulteriore specificazione che chi scrive è propenso a rispondere affermativamente. Nel senso, almeno, di una convinzione ormai maturata circa il sostanziale esaurimento della funzione storica dell’ONU così come Franklin Delano Roosevelt l’aveva concepita e promossa in piena seconda guerra mondiale e come noi l’abbiamo conosciuta negli ultimi sessant’anni. E poi nel senso della necessità ormai urgente di dar vita a un nuovo e diverso assetto istituzionale del mondo. Una constatazione è inevitabile: l’organizzazione guidata da Kofi Annan è di fatto ridotta, oggi, all’alternativa fra la vera e propria assenza dai principali teatri internazionali di crisi e un ruolo sostanzialmente ancillare rispetto ai “fatti compiuti” prodotti dalla superpotenza solitaria (l’ONU “vivandiera”, secondo un’azzeccata definizione di Eugenio Scalfari). La seconda guerra irachena fornisce un esempio quanto mai eloquente di tale poco esaltante alternativa.

Quello che comunque l’ONU ha perduto è il ruolo a essa proprio di cornice istituzionale comune, e comunemente riconosciuta, dei rapporti internazionali. Tutt’al più si agisce, o si esorta ad agire, “insieme all’ONU”. Quasi si trattasse di uno dei tanti soggetti operanti sulla scena mondiale: di un “pari grado” rispetto ai singoli Stati o ad organismi di portata settoriale o regionale. Esemplare in tal senso il celebre “quartetto” autore della non meno celebre, e sfortunata, road map per il Medio Oriente: l’ONU ne ha fatto parte alla pari con Russia, Stati Uniti, Unione Europea. E sembra che a nessuno sia venuto in mente di far rilevare l’incongruità di una tale equiparazione. Del resto, si ponga mente a un fatto. Sotto l’incalzare drammatico degli eventi prevalgono in modo sempre più esclusivo, in materia di intervento delle Nazioni Unite, due posizione estreme e fra loro inconciliabili. La prima, che potrebbe essere definita “attesa messianica”, è quella che vede nell’ONU la sola possibile apportatrice di soluzioni accettabili per i problemi più scottanti: arginare la deriva bellica nei confronti dell’Iraq, risolvere a cose fatte il caos prodotto dalla guerra, e simili. La seconda posizione, cui ben si attaglierebbe il nome di “scetticismo liquidatorio”, vede viceversa nella stessa ONU un costoso, inutile, anacronistico baraccone, un soggetto pateticamente impotente, uno specioso paravento dell’antiamericanismo strisciante che va diffondendosi nel mondo sotto le mentite spoglie di un irenismo irresponsabile.

Ora, un punto, pur nella loro radicale contrapposizione, le due posizioni estreme hanno in comune: la considerazione del Palazzo di Vetro come un soggetto “terzo” rispetto agli altri attori della scena internazionale. Quasi, insomma, si trattasse in sostanza di uno Stato sovrano. Una concezione, questa, che di fatto nessuno fa propria in modo esplicito. Che anzi chiunque, interpellato in materia, si affretta a escludere. Ma che, per quanto fuorviante e illusoria, sembra comunque vivere per così dire sottopelle. Contribuendo, anche al di là della volontà consapevole di chi ne subisce il fascino accidioso, a mettere ulteriormente in luce la crisi delle stesse Nazioni Unite. Sembra, in sostanza, che nei confronti dell’ONU ci si sia cacciati tutti insieme in un vicolo cieco. Un po’ come quell’innamorato che non riesce a far altro se non ripetere con il poeta antico: “nec tecum, nec sine te vivere possum”. E non riesce a intravedere una via d’uscita. Ma si tratta di un impasse superare il quale è ben altrimenti necessario e urgente, dal momento che qui non è in gioco la felicità sentimentale di un singolo, per quanto simpatetico col suo possa essere il nostro sentire; ma l’avvenire dell’intera umanità.

Forse, per venire a capo di una matassa che il tumulto degli eventi e il contrasto vistoso delle posizioni in campo sembrano rendere disperatamente intricata, è opportuno estraniarsi per un po’ dalla contingenza presente e ragionare volutamente in astratto: per mettersi così in grado di tracciare, se non già una soluzione, almeno un paradigma cui possano riferirsi con una qualche utilità, di là dai rapporti immediati fra gli interessi e le forze in campo, i soggetti che hanno in mano le chiavi di ogni soluzione concretamente praticabile.

1. Una “costituzione dei vincitori” ormai esaurita

Fra l’estate del 1989 e il dicembre del 1991, con la disgregazione dell’impero sovietico e, in rapidissima sequenza, il dissolvimento della stessa URSS, si estingue definitivamente l’assetto internazionale tracciato al termine della seconda guerra mondiale. La crisi di quel sistema di potere, che aveva nell’Unione Sovietica il secondo dei suoi cardini insieme agli USA, investe il complesso delle principali istituzioni internazionali: in primo luogo l’ONU; ma parallelamente, benché in modo meno immediato ed evidente, anche l’Unione Europea, posta di fronte al vuoto geopolitico clamorosamente apertosi sul suo versante orientale, vuoto che essa non è in grado di riempire assumendo appieno il ruolo di soggetto politico globale; e l’Alleanza Atlantica, improvvisamente precipitata nella parte pirandelliana di “personaggio in cerca d’autore”, visto il venir meno del tradizionale “nemico” al cui contrasto essa era storicamente deputata. Per indossare magari i panni di organizzazione deputata alla sicurezza mondiale: senza che però a tale “autopromozione” nessuna autorità universalmente riconosciuta l’abbia mai legittimata. E non poi tanto differente è la sorte delle istituzioni che nella seconda metà del secolo XX avevano regolato i rapporti commerciali e finanziari internazionali: dalla Banca Mondiale al Fondo Monetario Internazionale alla Organizzazione Mondiale per il Commercio.

Se le cose stanno così, se cioè la crisi ormai palesemente riconoscibile dell’impalcatura istituzionale messa in piedi nel secondo dopoguerra è il portato del venir meno di un complessivo assetto di potere, è ragionevole riconoscere, allora, che ogni sforzo di costruzione di un assetto nuovo, all’altezza delle esigenze poste dall’odierna situazione di crisi, debba avere fra i suoi scopi qualificanti (e per così dire fra le cartine di tornasole della sua validità ed efficacia) l’avvio di un contesto istituzionale compiutamente rinnovato, che possa essere comunemente riconosciuto, nella nuova situazione post-bipolare, come quadro di riferimento e terreno di pacifica regolazione dei rapporti internazionali. E’ ragionevole riconoscere, in altre parole, che una conduzione razionale dei rapporti di potere fra i soggetti operanti a livello mondiale, e in primo luogo l’iniziativa di quanti fra di essi vogliano farsi diretti interpreti di una tale esigenza di razionalità, debbano avere di mira appunto l’inaugurazione di un tale nuovo quadro istituzionale.

Al cuore di un tale assetto istituzionale nuovo dovrà trovarsi qualcosa che possa definirsi quale una “terza istituzione planetaria”, vale a dire una terza forma di organizzazione mondiale dopo la Società delle Nazioni e l’Organizzazione delle Nazioni Unite(1) . Ed essa dovrà differenziarsi dall’attuale Organizzazione in misura non minore di quanto quest’ultima si è differenziata dalla velleitaria Società nata nel primo dopoguerra: poiché certo non minore è la differenza tra la situazione odierna e quella del 1945 rispetto a quella fra lo stesso ’45 e il 1919. Quella che ha esaurito la sua funzione storica con la fine del “secolo breve”(2) è una vera e propria “costituzione del mondo”. Essa andrà sostituita con una costituzione tutta nuova, adeguata all’epoca globale che il mondo ha cominciato ad attraversare col nuovo secolo: secolo di cui finora ci è oscura la prospettiva, ma già ampiamente sperimentiamo potenzialità e asprezze.

Per evitare, nella misura del possibile data anche l’estrema difficoltà del compito, i rischi di fallimento, i massimi responsabili degli affari mondiali dovrebbero tener presenti i caratteri propri della costituzione testé esauritasi: caratteri in cui risiede a un tempo il segreto della sua storica efficacia e la causa della sua odierna, irreversibile crisi. Ad avviso di chi scrive, i punti da tener presenti, e in cui quei caratteri sostanzialmente si riassumono, sono essenzialmente i seguenti.

1) Quella promossa nel 1945 era stata una costituzione mondiale “da dopoguerra”. Ciò non solo nel senso banale della sua collocazione temporale, ma, in termini ben altrimenti significativi, perché fondata sul risultato sostanzialmente univoco della seconda guerra mondiale. Risultato la cui univocità risulterà più evidente se lo si paragonerà a quello della prima guerra mondiale: dai cui frutti uno dei protagonisti (gli Stati Uniti di Woodrow Wilson) sarà sostanzialmente escluso, mentre l’altra radicale novità storica (quella generata dalla doppia rivoluzione russa del 1917) subirà un drastico tentativo di soppressione/emarginazione dal quadro della politica internazionale. Viceversa, la costituzione mondiale del 1945 avrà come protagonista il principale dei vincitori (gli USA di Roosevelt) in partnership anzitutto con quell’URSS che aveva conquistato a Stalingrado la propria legittimazione al ruolo di seconda superpotenza.

2) Si era trattato di una costituzione sostanzialmente (benché non dichiaratamente (3) ) “a termine”. Se certo, infatti, nello statuto delle Nazioni Unite sono enunciati numerosi e importanti principi di carattere generale e di valore non transeunte (4), tuttavia l’orizzonte programmatico (quindi, implicitamente, anche temporale) della costituzione mondiale riassunta in quel medesimo statuto era, benché d’ampio respiro, comunque determinato. Sarebbe difficile smentire, in sostanza, che tale orizzonte fosse essenzialmente quello della decolonizzazione come portato dell’esaurimento dell’egemonia mondiale europea. Un processo, quello della decolonizzazione, che effettivamente si svolgerà, in un contesto di sostanziale salvaguardia della pacifica convivenza (da intendersi come non-ricorso allo strumento bellico per quanto concerne l’Europa, e come limitazione dei conflitti alla dimensione puramente locale per quanto concerne i paesi protagonisti della decolonizzazione), nell’arco temporale di un trentennio: dalla seconda metà degli anni ’40 (indipendenza di India e Indonesia, rivoluzione cinese) alla metà degli anni ’70 (conclusione della guerra vietnamita, fine dell’ultimo impero coloniale, quello portoghese).

3) Ciò che aveva consentito l’efficacia della costituzione mondiale del 1945, se non altro in relazione a quello che si è definito il suo orizzonte programmatico (decolonizzazione in un quadro di salvaguardia della pace mondiale), era stato il suo essere una costituzione “tutta geopolitica”: vale a dire (non facciano velo, anche qui, le pur importanti affermazioni di principio contenute nella Carta delle Nazioni Unite (5)) espressione sia pur mediata degli interessi e delle volontà dei vincitori, e fra di essi in primo luogo dei due principali, da tutti riconosciuti, volenti o nolenti, come “superpotenze”. E’ ancora una volta istruttivo, in proposito, il paragone con la Società delle Nazioni: l’ONU, a differenza di quest’ultima, si reggerà sul “direttorio a cinque” dei membri di diritto del Consiglio di Sicurezza, la cui obbligatoria unanimità conferirà a ciascuno di essi il famoso “diritto di veto”. Direttorio formato appunto dalle cinque potenze riconosciute come vincitrici della guerra contro l’Asse. Viceversa, la conduzione franco-inglese del primo dopoguerra (a partire dai trattati di Versailles, formulati in stile smaccatamente anti-wilsoniano) aveva portato all’autoesclusione di Washington dalla Società delle Nazioni: un’assenza, questa, che contribuirà non poco a decretarne il fallimento.

4) L’assetto geopolitico del secondo dopoguerra (1945-91) si fondava sulla suddivisione di fatto delle nazioni del mondo in quattro categorie disposte in ordine gerarchico:

i “vincitori di complemento”: nell’ordine, la Gran Bretagna, e poi la Francia e la Cina;
gli “sconfitti” (6): nell’ordine, la Germania, il Giappone e l’Italia (7);
i popoli “da decolonizzare” (poi man mano divenuti “paesi di nuova indipendenza”).

5) La composizione del “direttorio a cinque” in seno al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite esprime sia la gerarchia ora enunciata fra gli Stati e i popoli (assenza da esso degli “sconfitti”), sia l’orizzonte programmatico dell’Organizzazione (presenza della Cina a doppio titolo: principale paese soggetto a una condizione semi-coloniale, quindi ideale rappresentante dei “decolonizzandi”; e contemporaneamente riconosciuta come una delle potenze vincitrici), sia infine il voluto coinvolgimento dell’Europa (rappresentata dalle due maggiori potenze coloniali) nella gestione della nuova costituzione mondiale e della stessa decolonizzazione.

2. Quale nuova costituzione mondiale

La “terza costituzione mondiale” (dopo quella, contraddittoria e inconsistente, incentrata sulla Società delle Nazioni; e quella, più solida perché “tutta geopolitica”, ma “a termine”, imperniata sull’ONU e sul suo “direttorio a cinque”) non potrà ripetere lo schema della costituzione “da dopoguerra”, o “dei vincitori”. Infatti, malgrado l’enfasi posta da tutta una pubblicistica sulla conclusione della guerra fredda come “trionfo dell’Occidente”, la nuova situazione del mondo non consegue a una guerra, né tanto meno a un conflitto dagli esiti sostanzialmente univoci, quale era stata invece la seconda guerra mondiale. Dalla fine del condominio sovietico-americano in seno alla cinquina dei paesi con diritto di veto in Consiglio di Sicurezza esce piuttosto un quadro disordinato e contraddittorio, le cui componenti geopolitiche sono sommariamente descrivibili nei termini seguenti:

un’unica superpotenza consolidata, gli USA, tuttavia impossibilitata a esercitare da sola un potere mondiale a carattere propriamente egemonico a causa del suo costitutivo residuo isolazionista (incapacità di rapportarsi con l’“altro da sé” in termini di governo e non di mera confrontation: l’“impero senza impero” di cui al numero 2/2004 di Lime;
una ex-superpotenza (la ex-URSS), frazionata, depauperata e impropriamente rappresentata dalla sua principale componente residua, la Russia; e all’affannosa e confusa ricerca di una posizione e di un ruolo che siano all’altezza del suo passato e delle sue potenzialità;
una composita non-superpotenza, l’Unione Europea, di incomparabile esperienza storica in termini di capacità di governo mondiale e di rapporti con l’“altro”; che comprende i più significativi esempi di democrazia sociale; che rappresenta ormai la terza realtà demografica del pianeta (dopo Cina e India), la prima realtà sul piano commerciale, una realtà finanziaria e un potenziale di sviluppo pienamente paragonabili a quelli statunitensi; ma è affetta da una pesante arretratezza sul piano della forza militare e su quello del dinamismo economico;
una aspirante superpotenza, la Cina, prima realtà demografica mondiale, dotata di un dinamismo economico straordinario e di un già fortissimo e crescente livello d’integrazione nell’economia globalizzata, di un formidabile potenziale militare e di una grande capacità d’indirizzare ingenti risorse in direzione del suo accrescimento; ma penalizzata da un ancora in parte insuperato isolamento culturale rispetto all’Occidente anche in ragione del suo carattere di ultimo grande paese a guida politica comunista;
l’area dell’Asia meridionale e sudorientale, dall’India all’Indonesia, che esprime un forte dinamismo economico e di mercato tendendo a presentarsi a suo modo come il “Giappone del XXI secolo”; ma su scala notevolmente maggiore e con in più la presenza in essa di almeno una potenza atomica, l’India: un’area, dunque, il cui peso anche politico non mancherà presto di farsi sentire;
il nuovo dinamismo sudamericano (a partire dal gigante brasiliano), favorito dalla fine della guerra fredda e dal conseguente allentamento della condizione tradizionale dell’America latina come “cortile di casa” degli Stati Uniti;
l’arco dei paesi arabi e musulmani, dalle caratteristiche economiche quanto meno ambigue (più dinamico nelle parti estremo-orientali; potenziato ma anche condizionato nella sua autonomia dalla disponibilità geografica delle grandi riserve petrolifere; in parte sovrapposto tanto all’universo sub-sahariano quanto a quello centro-asiatico); dal grado di autonomia politica reale assai variegato, ma cementato dalla comunanza religiosa, che accentua i punti di frizione con le altre aree culturali: vedi innanzi tutto la questione israelo-palestinese;
infine, il “buco nero” dell’Africa sub-sahariana, formato (a eccezione del Sudafrica e di qualche altro Stato della stessa area) da paesi sostanzialmente privi di prospettive di reale autonomia e di apprezzabile sviluppo; afflitti da croniche, crescenti carenze alimentari, gravissime malattie endemiche, squilibri sociali ed economici giganteschi, arretratezza estrema nella diffusione dell’alfabetizzazione, subalternità strutturale a interessi stranieri, guerre locali distruttive.

Il quadro presenta, rispetto a quello del 1945, differenze così profonde, estese e significative da motivare con la semplice evidenza dei fatti la necessità di aggiornare non superficialmente un assetto istituzionale che era stato concepito e attuato in relazione ad altri tempi. Basti, in proposito, riandare alla divisione e gerarchia dei paesi che si è tracciata poco sopra a proposito dello scenario postbellico. Il quadro attuale, inoltre, non è esaurito dalla considerazione “per aree” ora abbozzata. Occorre infatti tener conto di almeno altri tre fattori, di tipo diverso, emersi in questi ultimi anni:

l’embrionale alleanza fra i paesi emergenti appartenenti a diverse aree geografiche e politico-culturali (dal Brasile all’India, dalla Cina al Sudafrica) manifestatasi per la prima volta in occasione della riunione del WTO a Cancun nel settembre 2003;
l’emergere di un movimento d’opinione organizzata di indirizzo pacifista, non legato ad alcuna egemonia statuale o di potenza, sostenuto decisivamente dalla mobilitazione della Chiesa cattolica, del Vaticano e personalmente del Pontefice, di estensione senza precedenti, con prevalenza della componente europea (movimento definito dal New York Times, in un editoriale pubblicato a commento della straordinaria manifestazione del 15 febbraio 2003, come la “seconda superpotenza” mondiale”);
l’irrompere sulla scena del fenomeno del terrorismo suicida di matrice fondamentalista islamica, che tende a conferire dimensione globale a una pratica affermatasi dapprima in seno al conflitto israelo-palestinese.

Infine, nessun discorso sensato è possibile senza considerare i due principali elementi “di sfondo” che caratterizzano oggi la situazione del pianeta:

la “globalizzazione” dell’economia, che va ben oltre l’unificazione dei mercati e investe la struttura produttiva come tale(8): un processo grandioso e ricco di potenzialità inedite dal punto di vista dell’accelerazione dello sviluppo, ma che si è svolto finora mettendo in luce gravi elementi di unilateralità ed effetti sia di appiattimento qualitativo sia di crescente squilibrio in materia di reddito e ricchezza (9).

la “questione ambientale”, per cui per la prima volta nella storia lo sviluppo dell’umanità rischia di entrare in conflitto direttamente con la sua base naturale, prospettando, se non sarà imboccata a livello globale una via di crescita ecologicamente consapevole, un esito catastrofico per l’intero pianeta.

La “terza costituzione mondiale” dovrà tener conto di tutti questi fattori. Essa dovrà dunque:

dare spazio ed espressione a tutte le aree geografiche e culturali in cui il pianeta è attualmente articolato promovendo un’efficace partecipazione di tutte alla conduzione degli affari mondiali;
garantire la sicurezza comune non solo nei confronti dei rischi di guerra intesi in senso tradizionale(10), ma anche nei confronti dei più gravi conflitti interni ai singoli paesi e alle singole aree (11), e soprattutto nei confronti della minaccia del terrorismo globale(12);
rimuovere per quanto possibile le cause strutturali dei conflitti, promovendo la valorizzazione delle potenzialità e delle risorse di ogni paese e di ogni cultura, e la partecipazione di tutti allo sviluppo economico e civile dell’umanità e alla fruizione dei suoi risultati;
sostenere un indirizzo di sviluppo che persegua prioritariamente la massima armonia fra l’antropizzazione del pianeta e l’ottimizzazione del suo equilibrio ambientale.

Quali caratteri, in base a queste considerazioni, dovrà dunque avere la “costituzione mondiale” del XXI secolo? In prima approssimazione, sembra di poter dire che essa dovrà possedere queste caratteristiche, definibili “per differenza” rispetto alla costituzione del 1945:

dovrà proporsi di prevenire la guerra, e in generale di garantire la sicurezza comune (obiettivi, questi , come si è visto or ora, non più fra loro coincidenti), non più dando veste istituzionale a una vittoria bellica, peraltro inesistente; ma piuttosto ponendo in atto un’efficace “rete” preventiva che garantisca tale funzione in via generale e permanente;
dovrà presentarsi, a differenza della costituzione del ’45, che era “tutta geopolitica”, come prevalentemente “astratta” (fondata cioè sull’affermazione di norme di carattere generale, metodologico);
dovrà essere non più una costituzione “a termine”, ma programmaticamente “permanente”;
dovrà essere non una costituzione “dei vincitori”, ma “di tutti”, tale cioè da chiamare tutti a una piena assunzione di responsabilità nella sua attuazione e gestione;
conclusivamente, dovrà quanto meno dare avvio,già nella sua stessa strutturazione (e a differenza della costituzione mondiale inaugurata nel 1945), a una “democrazia internazionale dei cittadini”, che vada oltre la “democrazia degli Stati”.

Tutto ciò non significa che la nuova costituzione possa nascere tenendo fuori dalla porta la geopolitica: che cioè, detta in estrema sintesi, si possa dare una “rivincita di Wilson” e del suo astratto democraticismo, rispetto al fallimento del 1919, senza incorporare la dura lezione di Roosevelt. Non dovrà trattarsi, insomma, di una costituzione “disarmata”. Condizione prima di ogni sua possibile prospettiva d’attuazione sarà invece il consenso attivo dei soggetti statuali più potenti: in primo luogo, ovviamente, proprio quello degli Stati Uniti d’America.

Sotto questo profilo, la nuova costituzione mondiale dovrà dimostrarsi capace di ricondurre l’unica superpotenza sopravvissuta alla fine della guerra fredda al rispetto di un quadro istituzionale riconosciuto da tutti: fra i quali “tutti” non potrà assolutamente mancare la massima potenza mondiale. Pena, altrimenti, condannare in partenza il nuovo assetto istituzionale a un fallimento analogo a quello tragicamente sperimentato dalla Società delle Nazioni, con le conseguenze a tutti note. L’ingenua contrapposizione fra l’ONU e gli Stati Uniti, così frequente nella pubblicistica attuale, dimostra la diffusa ignoranza, anzitutto tra i fautori dell’intervento dell’ONU, di quest’ultima considerazione. Per altro verso il diffondersi di tale contrapposizione, anche in ambienti non del tutto sprovveduti, contribuisce a evidenziare ulteriormente la crisi profonda attraversata oggi dall’assetto istituzionale mondiale e, di conseguenza, la necessità ormai non procrastinabile di dar vita a un assetto nuovo e più adeguato.

3. La “terza ONU”

In seno alla costituzione mondiale del XXI secolo un ruolo primario dovrà essere svolto, naturalmente, dall’organismo istituzionale mondiale: la “terza generazione” delle istituzioni internazionali, come l’ha definita l’ex Segretario generale Boutros Ghali dell’ONU(13). E’ presumibile che il nuovo organismo, se non si tarderà troppo nell’avviare la necessaria trasformazione delle istituzioni mondiali, non dovrà necessariamente sorgere ex novo come invece sorse l’Organizzazione voluta da Roosevelt. Questa, infatti dovette essere fondata sulle ceneri della Società delle Nazioni e sulle rovine prodotte dalla guerra immane che quella si era rivelata impotente a evitare. Fortunatamente la situazione d’inizio secolo, contrariamente a quella del 1945 e benché non poche nubi oscure si addensino oggi all’orizzonte, non presenta tali caratteri.

Ai fini del presente ragionamento, decisiva appare la circostanza che, qualunque siano gli attriti fra la Casa Bianca e il Palazzo di Vetro, l’America continua tuttavia a occupare il suo seggio in seno al Consiglio di Sicurezza. E, qualunque sia la nonchalance che la stessa America ostenta nei confronti dell’autorità delle Nazioni Unite, ciò nondimeno a esse continua comunque a riferirsi, vuoi per cercare di estorcerne il consenso preventivo alle sue decisioni autocratiche, vuoi per invocarne il soccorso a cose (catastroficamente) fatte. L’ONU, insomma, ha pur sempre sede a New York. Si tratterà, allora, di riformare l’istituzione newyorchese in modo tale che Washington torni nuovamente a sentirla, nelle circostanze radicalmente nuove che nell’arco di un sessantennio l’ONU, e soprattutto la stessa America, hanno in così grande misura contribuito a determinare, come “sua”.

Se si saprà, insomma, fermarsi sull’orlo del baratro e por mano alle iniziative che il momento storico reclama, il nuovo organismo potrà essere semplicemente una Organizzazione delle Nazioni Unite adeguatamente riformata: o, se si preferisce, “rifondata”, ma dall’interno (14). La domanda a cui rispondere concerne dunque in primo luogo la riforma dell’ONU: che cosa, e come, va riformato dell’Organizzazione nata nel 1945? Una riforma adeguata deve affrontare, ad avviso di chi scrive, tre aspetti tutti parimenti cruciali: 1) i criteri di rappresentanza; 2) i meccanismi di decisione; 3) la stessa finalità costitutiva (la cosiddetta “missione”) dell’Organizzazione.

1)I criteri di rappresentanza tuttora in vigore al Palazzo di Vetro rispondono evidentemente a quello che più sopra si è messo in luce come l’orizzonte programmatico originario dell’Organizzazione. In effetti, essendo tale orizzonte programmatico quello della decolonizzazione, vale a dire la promozione dei popoli fino allora soggetti al dominio coloniale al rango di Stati indipendenti, era del tutto sensato che una tale promozione trovasse riscontro ed evidenza nell’assegnazione a ciascuno di essi di un seggio e un voto nell’Assemblea generale dell’ONU: vale a dire nel consesso istituzionale deputato a sancire la pari dignità di tutti i popoli del mondo. In tal modo, ad esempio, la Somalia verrà a disporre di una condizione di piena parità giuridica e istituzionale rispetto al suo vecchio “padrone” italiano, l’Indonesia rispetto all’Olanda, il Congo rispetto al Belgio, il Mozambico rispetto al Portogallo. Nell’immagine variopinta dell’Assemblea newyorchese, giunta alfine quasi a quadruplicare, rispetto alla composizione originaria, il numero dei suoi membri, si è man mano espressa nel modo più evidente quella fine dell’egemonia dell’Europa sul mondo che le due guerre europee, e poi mondiali, della prima metà del novecento avevano tragicamente segnato. E al cui “dopo” l’ONU intendeva offrire (e ha effettivamente offerto) il primo alveo istituzionale.

Assolto in sostanza il suo compito, quel criterio di rappresentanza rivela oggi i suoi limiti e le sue insanabili contraddizioni. Nell’augusto consesso, infatti, un posto e un voto sono stati attribuiti, in base appunto a quel criterio, non solo all’India, gigante asiatico e già “perla della corona” di Sua Maestà Imperiale, ma anche al Bhutan, staterello himalayano. Così come del resto, in base al medesimo criterio, fra gli europei il colosso tedesco siede in Assemblea a pari titolo e con pari poteri del minuscolo Lussemburgo(15). A ciò andrebbero poi aggiunte alcune ulteriori considerazioni relative al fatto che la rappresentanza è assegnata ai soli Stati indipendenti, trascurando in tal modo la complessa situazione di alcune aree, culture, etnie non costituite in Stati o non riconosciute come tali, cui quindi tocca in sorte o di non essere rappresentate affatto, ovvero d’essere rappresentate da poteri governativi non liberamente da esse scelti o accettati. Quando non apertamente ostili e oppressivi (16).

Il criterio di rappresentanza tuttora vigente all’ONU contraddice dunque, in primo luogo, proprio quel principio del voto capitario che è la base prima della democrazia. E lo contraddice doppiamente. Da un lato in quanto la rappresentanza “per Stati” (17) attribuisce di fatto una disparità di peso relativo (disparità in alcuni casi, come quelli citati, particolarmente vistosa) ai singoli cittadini nel determinare la stessa rappresentanza. E dall’altro in quanto quella forma di rappresentanza esclude realtà etniche o culturali minoritarie (18) e, in alcuni casi, veri e propri popoli o nazioni (si pensi per esempio ai Curdi), in quanto non costituiti in Stati sovrani. Per non parlare del fatto che lo stesso meccanismo della rappresentanza democratica, se si esprime a livello di istituzioni internazionali per il tramite esclusivi degli Stati, finisce con l’affidarsi di fatto ai governi, quindi alle maggioranze pro tempore di cui questi sono espressione. E non sempre per via di meccanismi limpidamente democratici. Non a caso si viene diffondendo la consapevolezza dell’opportunità di una rappresentanza adeguata delle minoranze e, estendendo il concetto, delle diverse componenti della dialettica sociale interna ai diversi paesi.

Si tratta, a ben vedere, di aspetti del più generale processo di assunzione della democrazia a criterio almeno virtualmente universale: uno dei lasciti positivi di maggiore portata, fra l’altro, proprio dell’epoca segnata dalla presenza dell’ONU e dalla “costituzione mondiale” incentrata su di essa(19). Cosicché le incongruenze e le contraddizioni che si sono evidenziate come risultanti dal criterio di rappresentanza per Stati rischiano di condurre, alla lunga, a un calo progressivo di interesse, nei confronti dell’ONU, proprio da parte di quei paesi di maggior peso, da cui viceversa l’istituzione mondiale dovrebbe ricevere l’impulso più efficace. Cosa già oggi ben visibile nel caso degli USA, ma che si può esser certi non tarderebbe a manifestarsi anche in altri casi, qualora (com’è del resto in sé auspicabile) l’attenzione all’ONU non fosse più sollecitata dalla solitudine della superpotenza superstite e dalla sua tendenza a comportamenti arbitrari.

Il permanere di quel criterio di rappresentanza piattamente egalitario(20), insomma, rischia di costituire un fattore di ulteriore svalutazione dell’autorità della massima istituzione internazionale. Quindi di incoraggiare ulteriormente la tendenza già in atto, da parte delle potenze “che possono” (a partire ovviamente dagli Stati Uniti), a percorrere vie extra-ONU di soluzione delle questioni più scottanti. Di favorire, in sostanza, l’ulteriore accrescimento del tasso d’arbitrio e di caos nei rapporti internazionali: cosa di cui davvero non si avverte il bisogno. Appare poi opportuno introdurre un’ulteriore considerazione. L’ONU “rifondata” non potrà più contare, come si è visto, su uno stabile sostrato di poteri geopolitici: non ci sarà alcun “club dei vincitori” (innervato per di più dalla pur conflittuale intesa di fondo fra le due superpotenze) a fornirle una solida ossatura. Appare francamente velleitaria, in proposito, l’ipotesi qua e là affiorante di modellare una nuova ossatura di tal genere nei termini di un inedito “club delle democrazie”. Vedi in proposito le considerazioni svolte alla nota 5). La “terza ONU”, piuttosto, dovrà essere essa stessa parte integrante della struttura geopolitica e geoeconomica del pianeta: sarà questa la condizione prima della sua utilità e della sua efficacia.

Ancora una volta, per chiarire il senso di un discorso inevitabilmente tanto sintetico da rischiare d’essere oscuro, faremo ricorso al paragone con le esperienze precedenti.

La Società delle Nazioni, creatura di Wilson a cui il paese di Wilson finì col non partecipare, fu una mera sede di discussione, priva di qualsivoglia efficacia operativa: in essa il Negus d’Etiopia poteva levare il grido di dolore della sua terra aggredita dall’Italia fascista; e poteva anche ottenere la soddisfazione di veder sanzionato l’invasore; ma l’effetto pratico delle “inique sanzioni” era destinato a risolversi in un sostanziale consolidamento del regime mussoliniano e nel favorire il saldarsi della nefasta alleanza fra l’Italia stessa e la Germania nazista. Più in generale, la Società delle Nazioni finì con l’essere di fatto un mero foro di discussione senza alcuna possibile efficacia operativa: espressione coerente, e inutilmente verbosa, della crisi irrisolta, del vuoto di sistema che caratterizzò il primo dopoguerra europeo e mondiale. Essa non rifletteva quindi, a livello istituzionale, uno stabile assetto di potere, né era in alcun modo in grado di contribuire a costruirne uno nuovo e più adeguato.

L’Organizzazione delle Nazioni Unite ha basato invece la propria sia pur limitata e parziale efficacia sul fatto di essere, per così esprimerci, una sovrastruttura istituzionale del nuovo assetto di potere nato dall’esito della seconda guerra mondiale. Il che ha significato, ovviamente, che la sua funzionalità è stata direttamente proporzionale al grado di concordia reciproca raggiunto dalle potenze che componevano tale assetto di potere: in particolare, ovviamente, dalle due superpotenze. Così come il suo programma di fondo, quello della decolonizzazione, si è venuto attuando con tanto maggiore efficacia nella misura in cui fra USA e URSS si realizzasse un’attiva convergenza in materia: nel caso, ad esempio, in cui fosse necessario (l’episodio più clamoroso fu costituito dalla spedizione franco-inglese a Suez nel 1956) rintuzzare i rigurgiti colonialisti delle vecchie potenze europee.

Viceversa, i più acuti contrasti fra le massime potenze hanno prodotto battute d’arresto o addirittura bruschi ritorni all’indietro di quel medesimo “programma”: episodi di cui magari le stesse superpotenze, come nel caso vietnamita e poi in quello afgano, si sono rese di volta in volta protagoniste. Oggi, scomparsa dalla scena una delle due superpotenze, non meraviglia che l’ONU si afflosci come un corpo disossato. Infatti, mentre la crisi della Società delle Nazioni aveva avuto un valore puramente simbolico (così come puramente simbolica era stata la sua inconcludente esistenza), la crisi attuale dell’ONU va intesa come epifenomeno dell’estinguersi di quell’assetto dei poteri planetari su cui essa si era sostenuta.

L’ONU rifondata dovrà inevitabilmente avere un rapporto radicalmente nuovo, del tutto inedito rispetto a quanto sperimentato nel corso del secolo XX, con l’assetto di potere a livello planetario. Essa infatti non potrà essere sovrastruttura di un assetto di potere che ne preceda l’intervento, come è stato invece nel caso dell’Organizzazione fondata nel 1945: oggi non c’è, e non ci sarà nel futuro prevedibile, alcuna ossatura paragonabile a quella posta in atto dalla conclusione della seconda guerra mondiale da rivestire di forme istituzionali. Tale non è, per le sue stesse caratteristiche, l’“impero senza impero” della superpotenza solitaria. Né si vede all’orizzonte il profilarsi di alcuna stabile entente fra gli USA e altri soggetti di pari grado al di fuori della cornice delle istituzioni internazionali (21). Del resto, un’intesa di tal fatta che escluda Washington non potrebbe esprimere alcuna credibile efficacia come base per una qualche forma di governo del pianeta: sarebbe solo un ulteriore fattore di contrasto, quindi di rischio per la pacifica convivenza.

La “rifondazione” delle Nazioni Unite dovrà quindi essere al tempo stesso il terreno d’incontro delle maggiori potenze del pianeta e il punto di partenza per la costruzione di un durevole, e insieme duttile e dinamico, nuovo assetto di potere. Per origine e per caratteristiche intrinseche, a sua volta, tale assetto non avrà la possibilità di fungere da sostrato geopolitico della nuova formula istituzionale: questa viceversa, nata con esso a un parto, ne sarà parte costitutiva e intrinseca. In altre parole, il nuovo assetto di potere del mondo dovrà reggersi in misura decisiva proprio sulla nuova configurazione istituzionale dei rapporti fra i popoli e gli Stati: non vi sarà, in linea di massima, un “altrove” dei rapporti di potere rispetto alla loro collocazione entro la cornice delle istituzioni.

E ciò dovrà conseguire ai modi e agli indirizzi secondo cui sarà impostata la rifondazione di queste ultime. La dimensione istituzionale dovrà cessare, infatti, di costituire in qualche modo un optional per gli Stati: un’istanza cui far ricorso solo nel caso in cui risulti impossibile risolvere altrimenti le questioni. La stessa dimensione istituzionale dovrà esser tale, infatti, da possedere caratteri di intrinseca necessità per lo svolgersi delle relazioni internazionali nei loro principali aspetti: ne dovrà costituire il canale ordinario d’espressione e di gestione.

In che modo ciò diventerà possibile? Attraverso le profonde innovazioni che è necessario introdurre nel funzionamento delle istituzioni internazionali, a partire dall’ONU. Innovazioni che dovranno investire in primo luogo, come qui si sta argomentando, i criteri, le forme, i canali della rappresentanza. Obiettivo primario di tali innovazioni dovrà essere il coinvolgimento vincolante dei soggetti statuali aderenti all’Organizzazione: ciascuno di loro dovrà sentirsi effettivamente rappresentato in modo tale da preferire d’ordinario passare attraverso l’Organizzazione per la gestione dei propri interessi e la soluzione delle questioni via via insorgenti. L’Organizzazione dovrà rappresentare, per i suoi associati, un fattore di ottimizzazione nell’uso delle risorse (un “valore aggiunto” o quanto meno un fattore di “risparmio”), piuttosto che un costo aggiuntivo.

Il che, come vedremo meglio più avanti, comporterà inevitabilmente una compiuta riformulazione della “missione” delle stesse Nazioni Unite. Ma contribuirà anche a definire i modi della rappresentanza, di cui qui precisamente ci stiamo occupando. Come, e soprattutto “che cosa”, è necessario che venga rappresentato nell’ONU rifondata? Le nazioni e i rispettivi Stati in primo luogo: questo è un aspetto della vecchia ONU che va senz’altro mantenuto. Si tratta infatti dell’aspetto per dir così confederale dell’Organizzazione, la quale non deve (né comunque potrebbe) aspirare a trasformarsi in una sorta di super-Stato nazionale i cui istituti rappresentino direttamente i cittadini. Ogni Stato sovrano deve godere come tale di un proprio voto in Assemblea, esattamente come avviene già oggi.

Occorrerà però che, a differenza di quanto avvenuto finora, anche i cittadini come tali siano in qualche modo rappresentati. A tal fine sarà necessario introdurre altri e diversi criteri di rappresentanza. In primo luogo per quanto concerne il peso di ciascun Paese in seno all’Assemblea generale. Il primo punto da considerare è, in proposito, quello demografico. Ogni paese dovrà pesare anche per la sua popolazione numericamente considerata (22). In secondo luogo la dimensione demografica andrebbe integrata con la rappresentazione di altre componenti del “peso” di ciascun paese. Due in particolare: il potenziale economico (23) e il contributo effettivamente apportato al funzionamento dell’Organizzazione.

N O T E

[1] In un articolo pubblicato il 14 aprile 2003 dal New Zealand News, sotto il titolo “Il nuovo ordine mondiale emargina l’ONU”, l’ex-Segretario Generale delle Nazioni Unite Boutros Boutros-Ghali scriveva fra l’altro: “Nei riguardi del Nuovo Ordine Mondiale ci sono due elementi da considerare: il primo è la globalizzazione e l’altro il ruolo delle Nazioni Unite. La globalizzazione – sottolineava Boutros-Ghali – è un processo irreversibile e non può arrestarsi. Si tratta di un fenomeno nuovo, che porta con sé problemi nuovi e senza precedenti. Il terrorismo internazionale e la globalizzazione della finanza sono due problemi posti chiaramente di fronte a noi. La mancanza di precedenti rende la ricerca delle soluzioni molto più difficile”. E così proseguiva, affrontando il secondo dei ‘due elementi’ enunciati: “Il fatto che dobbiamo confrontarci con nuovi problemi significa che è assolutamente necessaria una svolta alle Nazioni Unite. Dobbiamo prepararci alla terza generazione delle organizzazioni internazionali, dopo la Lega delle Nazioni e l’ONU”. E specificava: “Non basterà cambiare la composizione del Consiglio di Sicurezza, o rivoluzionare le operazioni dell’Assemblea Generale, o rinforzare il Consiglio Economico e Sociale. La terza generazione dovrà essere il risultato di un cambio drastico del concetto di fondo. Il primo punto è quello di ricercare la partecipazione di membri non appartenenti all’apparato statale per la realizzazione degli affari internazionali. Non potremo mai risolvere certi problemi senza la partecipazione di grandi città, organizzazioni non governative o corporations multinazionali”.
[2] La definizione, entrata ormai nell’uso, è di Eric J. Hobsbawm: “L’epoca di cui ‘mi sono occupato’, come dicono gli addetti ai lavori, è l’Ottocento. Penso che ora sia possibile considerare in una prospettiva storica il Novecento, cioè quel Secolo breve che va dal 1914 alla fine dell’Unione Sovietica” [corsivo mio] (E. J. Hobsbawm, Il secolo breve – 1914/1991: l’era dei grandi cataclismi, Milano, Rizzoli, 1995, Prefazione e ringraziamenti).
[3] Per la verità, lo Statuto delle Nazioni Unite contiene (art. 109) un esplicito riferimento a priori all’esigenza di una propria revisione, fissando anche una scadenza (quella della “decima sessione annuale dell’Assemblea Generale”) per attuarla. La procedura prevista a tale scopo è quella di un’apposita “Conferenza Generale dei Membri delle Nazioni Unite”. La Conferenza avrebbe dovuto deliberare con una maggioranza dei due terzi dei membri e l’unanimità dei membri permanenti dei membri permanenti del Consiglio di Sicurezza (diritto di veto). Per entrare in vigore, poi, le modifiche approvate dalla Conferenza avrebbero dovuto essere ratificate, “in conformità alle rispettive norme costituzionali”, dai due terzi dei membri e da tutti i membri permanenti del Consiglio di Sicurezza. Vincoli, questi, che spiegano bene perché la revisione statutaria, dato lo svolgimento dei rapporti sovietico-americani nel decennio postbellico, sia stata accantonata: anzi, della stessa Conferenza Generale, pur esplicitamente prevista dallo Statuto, non si sia più parlato.
[4] Tali principi costituiscono il contenuto fondamentale del preambolo dello Statuto delle Nazioni Unite. Qui basti citarne alcuni: la salvaguardia delle generazioni future dal “flagello della guerra” dopo i due tremendi conflitti mondiali; la “fede nei diritti fondamentali dell’uomo, nella dignità della persona umana, nella eguaglianza dei diritti degli uomini e delle donne e delle nazioni grandi e piccole”; l’impegno “a promuovere il progresso sociale e un più elevato tenore di vita in una più ampia libertà”, nonché a “praticare la tolleranza”; etc.
[5] Fra le opinioni circolanti in merito all’indirizzo da imprimere alla riforma delle Nazioni Unite, da più parti invocata, sembra meritare un’attenzione critica particolare quella espressa sul Corriere della Sera del 14 luglio 2003 (“Solo Paesi democratici nelle Nazioni Unite rifondate”) da Emma Bonino e Gianfranco Dell’Alba. La proposta avanzata dai due parlamentari europei è quella di sostituire l’attuale ONU con una “Organizzazione Mondiale della Democrazia” (OMD), che non dia più per scontato il diritto di ogni Stato a aderirvi, come invece avviene oggi per le Nazioni Unite, ma richieda il rispetto, pena la non ammissione o l’espulsione, di determinati “indicatori di democrazia”: analogamente a ciò che avviene per l’adesione e la permanenza nell’Unione Europea. L’idea, indubbiamente accattivante e per di più sostenuta, nell’articolo, con argomenti di indubbia presa (come la sottolineatura del paradosso per cui, a causa dell’attuale composizione dell’Assemblea, potrebbe sembrare legittimo “che siano le dittature a giudicare le democrazie”, come nel caso del turno di presidenza della Commissione per i diritti umani toccato recentemente alla Libia), a una più ponderata considerazione appare però un po’ meno solidamente fondata.
In primo luogo perché è difficile sostenere che un organismo a carattere tendenzialmente universale debba essere abbandonato per metterne in campo un altro che possieda, sì, una maggiore compattezza ed efficacia per quanto concerne l’adesione dei suoi membri a principi comuni, ma certamente impossibilitato, per un lasso di tempo che si può supporre non breve, a coprire un’analoga estensione: con l’inevitabile conseguenza di lasciare nel panorama mondiale un vuoto istituzionale non indifferente. E potenzialmente tanto più pericoloso date le tensioni che percorrono quel medesimo panorama. Il paragone con la UE appare, in quest’ottica, del tutto fuorviante: l’Europa non è solo una “comunità di principi”, ma una precisa area geopolitica, i cui confini, è vero, sono tuttora non del tutto definiti, ma che evidentemente non può aspirare a un’estensione planetaria. L’esatto contrario dell’ONU e di qualsivoglia istituzione che aspiri a prenderne il posto.
In secondo luogo, la validità della proposta di Bonino e Dell’Alba è gravemente contraddetta dalla debolezza dell’argomentazione storica su cui essi in buona misura la fondano. Interpretazione che, a un esame anche solo un po’ attento, risulta ricca di inesattezze e contraddizioni. Secondo i due esponenti radicali, la Carta delle Nazioni Unite conterrebbe, sì, “una serie di nobili obiettivi politici – decolonizzazione e autodeterminazione dei popoli, progresso sociale, promozione dei diritti fondamentali della persona umana – ma si presenta soprattutto come il manifesto delle nazioni che condividono i valori di libertà e giustizia”. Se gli autori non sono affetti da una singolare amnesia storica, ciò dovrebbe significare che una tale condivisione di valori essi l’attribuiscono senz’altro anche all’Unione Sovietica guidata da Giuseppe Stalin.
Una siffatta convinzione, davvero singolare in chi, come Bonino e Dell’Alba, fa solenne professione di libertarismo, appare del resto confermata dall’individuazione, che essi fanno, delle cause a cui risalirebbe la successiva degenerazione dell’ONU in “una comunità amorfa e indistinta, che mai indaga sulle credenziali democratiche dei propri membri, pronta ad accogliere chiunque”. Fra queste cause figura infatti, al primo posto, “la crisi dei rapporti fra i paesi occidentali e l’Unione Sovietica nell’immediato dopoguerra”: a conferma che dell’illuminato club di democratici che aveva fatto corona a Franklin D. Roosevelt al momento di fondare l’ONU, aveva fatto parte a pieno e legittimo titolo l’URSS staliniana. Tanto da far considerare la rottura fra quest’ultima e i paesi occidentali come causa primaria della degenerazione della stessa Organizzazione.
Detto ciò, non sembra meritare ulteriori sforzi analitici la seconda causa di degenerazione, che Bonino e Dell’Alba individuano nella Conferenza di Bandung del 1955 che diede vita al movimento dei paesi “non allineati”: non tutti, in effetti, qualificabili come limpidi esempi di democrazia liberale, e però in grado, con la forza del numero, di imporre la propria non-esclusione dall’Assemblea del Palazzo di Vetro. I due parlamentari europei si offenderanno se si noterà, nel loro supercilioso disappunto per tale circostanza, un residuo o quanto meno un’ombra di eurocentrismo?
Come sembra sia chiarito a sufficienza nel testo, l’interpretazione storica di chi scrive circa il significato e l’intenzione originari dell’Organizzazione delle Nazioni Unite non concorda con quella dei due autori. Ne deriva una valutazione sostanzialmente negativa circa l’opportunità di sostituire, come Bonino e Dell’Alba vorrebbero, l’ONU con una nuovissima OMD. Il che non toglie che invece, per un organismo di questo tipo, possa esservi uno spazio e un ruolo come fattore dinamico (nel senso della promozione della democrazia, dei suoi valori, della sua pratica) all’interno di un Palazzo di Vetro profondamente rinnovato secondo le linee che nello stesso testo si cerca di tracciare.
[6] Nello Statuto delle Nazioni Unite, all’art. 53, le potenze dell’Asse e i loro alleati belligeranti sono definite “Stati nemici” (espressione – si specifica infatti al § 2 – che “si riferisce ad ogni Stato che durante la seconda guerra mondiale sia stato nemico di uno dei firmatari del presente Statuto”). Nei loro confronti il § 1 prevede un’eccezione rispetto alla clausola di salvaguardia che prescrive l’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza per ogni eventuale “azione coercitiva” intrapresa da organizzazioni regionali o nel quadro di accordi regionali. Tutto ciò, ad avviso di chi scrive, concorre a confermate il carattere “tutto geopolitico” dell’ONU come espressione di una “costituzione dei vincitori”. Nell’articolo citato alla nota 5 tali circostanze, pur esplicitamente citate, restano prive di qualsiasi interpretazione e se ne sottolinea semplicemente l’effetto di ritardo nell’ammissione di Germania, Italia e Giappone all’ONU.
[7] [L’ordine si viene delineando nel tempo: si potrebbe dire che, nell’immediato dopoguerra, grazie al 25 luglio, all’8 settembre e alla Resistenza, l’Italia preceda gli altri due sconfitti, sottoposti a ben altro livello di soggezione ai vincitori].
[8] [citare Mario Deaglio e Luciano Gallino].
[9] [inserire citazioni: Melanie Klein, etc.].
[10] [vedi statuto ONU].
[11] [riferimento agli interventi in Kossovo, etc.].
[12] [al di là della risposta di W. Bush, tradizionalmente bellica, quindi impropria].
[13] cfr supra, nota 1).
[14] [nota su Fulci e l’insufficienza di una riforma del CdS].
[15] Ci si astiene di proposito, in questa parte del testo, dal citare la condizione dei membri permanenti del Consiglio di Sicurezza, i cui poteri sono evidentemente ben maggiori. Questa è tuttavia materia relativa, più che ai criteri della rappresentanza, ai meccanismi di decisione: dei quali, nel testo, ci si occuperà tra breve.
[16] E’ agli onori delle cronache, in proposito, il caso della martoriata Cecenia, alla quale motivi storici, economici e geopolitici hanno impedito di approfittare della disgregazione dell’URSS per ottenere l’indipendenza: contrariamente alla sorte toccata, fra gli altri, ai Baltici, agli Azeri, ai Georgiani. Ma quanto mai numerosi sono i casi in qualche misura simili che si potrebbero citare, in cui a realtà in vario modo qualificabili come “nazionali” non corrisponde una sovranità statuale costituita e riconosciuta.
[17] Puramente casuale, ma non priva di suggestione, appare qui l’assonanza con l’organizzazione della rappresentanza nella Francia dell’ancien régime, la cui contestazione diede occasione, nel fatidico 1789, alla rivolta generale del Terzo Stato.
[18] Talora, anzi, addirittura maggioritarie, come è il caso dei musulmani sciiti iracheni, lungamente soggetti al dominio praticamente incontrastato della minoranza sannita. O come è il caso delle donne, in quei regimi in cui il diritto di voto è tuttora riservato esclusivamente agli uomini.
[19] Nel testo si sottolinea come lo sviluppo della democrazia, sia pure embrionale e parziale (soprattutto per quanto concerne il Sud del mondo), sia stato un portato pratico della cornice istituzionale e dell’attiva presenza dell’ONU. La stessa democrazia non figura affatto, almeno in termini espliciti, tra gli scopi perseguiti dall’Organizzazione. Nel suo Statuto (a partire dal solenne Preambolo che si apre con: “Noi, i popoli delle Nazioni Unite”) si indicano piuttosto come obiettivi una serie di principi e di criteri che della democrazia sono premesse e condizioni: la prevenzione della guerra, i diritti umani fondamentali, la dignità e il valore della persona umana, l’uguaglianza di diritti delle donne e degli uomini e delle nazioni grandi e piccole, la promozione della giustizia, del progresso sociale e di migliori livelli di vita nella più ampia libertà, la pratica della tolleranza e la pacifica convivenza “da buoni vicini”. Ciò a sottolineare come lo spirito originariamente infuso nell’organizzazione dai suoi fondatori non vi fosse alcuna affermazione di democrazia ideologica. E come ciò sia stato condizione proprio per ottenere quel risultato di fatto, proprio in termini di diffusione della democrazia, di cui si è detto. Il che non toglie che, proprio sulla base di tale primo risultato, la prospettiva di costruire un assetto profondamente rinnovato delle istituzioni internazionali possa e debba assumere in modo esplicito fra i suoi scopi principali, oggi, quello di instaurare una più piena democrazia a livello mondiale.
[20] Criterio che fra l’altro contrasta in modo sempre più palese e ormai intollerabile con il “privilegio” decisionale di un quintetto di vertice legittimato da una vittoria bellica ormai troppo lontana; e per di più troppo facilonescamente cambiato nella sua composizione a seguito del dissolvimento di uno dei “soci fondatori”, l’URSS.
[21] Sarebbe, per la verità, astrattamente ipotizzabile il formarsi di una tale intesa (ad esempio fra Stati Uniti e Cina), che ricalchi in qualche misura l’“alleanza di guerra” sovietico-americana contro l’Asse, a partire dall’obiettivo di liquidare il nemico comune costituito dal terrorismo planetario. Tuttavia la natura stessa di tale nemico, molecolarmente diffuso, rende legittimo supporre che la sua sconfitta non sia perseguibile con successo in termini di guerra; ma solo costruendo una “democrazia globale dei cittadini” nei termini abbozzati nel testo.
[22] Si potrebbe ipotizzare, ad esempio, che ogni Stato, oltre al voto singolo, possa fruire di un voto aggiuntivo ogni 25 milioni di abitanti. I paesi del Benelux, in tal caso, esprimerebbero un solo voto ciascuno, la Spagna e la Polonia due, l’Italia, la Francia e la Gran Bretagna tre, la Germania quattro, gli Stati Uniti 12, l’India (accreditandola di un miliardo di abitanti) quarantuno.
[23] E’ evidente l’estrema complessità del problema costituito da una rappresentazione per quanto possibile compiuta e realistica di tale parametro. Tener conto del solo PIL, ad esempio, porterebbe a falsare i dati della questione. Sarebbe necessario, piuttosto, formulare un adeguato “paniere” di grandezze che consenta di tracciare un quadro realistico del potenziale di un’economia nazionale. E non potrebbe mancare, fra tali grandezze, il debito estero (che fra l’altro, nelle presenti condizioni, ridimensionerebbe alquanto il peso del potenziale statunitense, comunque assolutamente ragguardevole). Più in generale, si dovrebbe puntare a determinare non tanto il potenziale di sviluppo proprio di ciascuna economia, quanto piuttosto il suo contributo, effettivo e potenziale, allo sviluppo del mondo: contributo da quantificare secondo criteri rispondenti ai principi e alle finalità della stessa ONU. Per fare solo qualche esempio, fra i parametri da considerare dovrebbero esservi: il contributo al miglioramento della qualità ambientale; il contributo effettivo agli obiettivi di disarmo, con particolare riferimento alle armi nucleari, chimiche e batteriologiche; la percentuale del PIL nazionale dedicata a programmi di cooperazione allo sviluppo e di cooperazione sanitaria. Va da sé che ciascuna di tali condizioni, che si realizzi o meno nell’ambito dell’ONU e dei suoi programmi, per acquisire validità ai fini della rappresentanza assembleare, dovrebbe essere soggetta al controllo e alla validazione da parte delle Nazioni Unite.

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OLTRE l’ONU, QUALE COSTITUZIONE PER L’ERA GLOBALE? di Stefano Sacconi Ottobre 2004

OLTRE l’ONU, QUALE
COSTITUZIONE PER L’ERA GLOBALE?
di Stefano Sacconi
Ottobre 2004